För att leva upp till Parisavtalets målsättning om att begränsa den globala medeltemperaturen till långt under 2 grader, jämfört med förindustriell nivå, samt göra ansträngningar för att begränsa temperaturökningen till 1,5 grader, har EU tagit antagit ett mål om att uppnå klimatneutralitet i unionen senast 2050. Som en del av det s.k. Fit for 55-paketet har Europeiska kommissionen också beslutat att växthusgasutsläppen ska minska med minst 55 procent till 2030 jämfört med 1990 års. Det viktigaste verktyget för EU:s klimatansträngningar är utsläppshandelssystemet ETS, vilken gradvist kommer att skärpas i enlighet med det uppsatta målet.
När EU på detta sätt skärper sina klimatambitioner ökar risken för s.k. koldioxidläckage, dvs. att koldioxidintensiv produktion flyttar ut ur EU och etablerar sig i länder med underutvecklad klimatpolitik. Denna risk har diskuterats under en längre tid och förslag på s.k. klimat- eller koldioxidtullar har debatterats vid flera tillfällen. Forskning visar dock att det inte finns några belägg för att det i dag sker något betydande koldioxidläckage, men risken för detta ökar när gapet mellan EU:s ambitioner och omvärlden tilltar.
Mot denna bakgrund fattade Europaparlamentet i mars 2021 ett beslut om att införa en WTO-förenlig mekanism för koldioxidjustering vid gränserna och när kommissionen godkände Fit for 55 ingick ett förslag om en gränsjusteringsmekanism. Syftet med förslaget är att minska risken för koldioxidläckage i EU:s utsläppshandelssystem, men också att stimulera andra länder att ta initiativ till att prissätta utsläpp och förmå företag utanför EU att sänkta sina utsläpp. Förslaget har skickats ut på remiss till medlemsländerna, vilket avslutades i september, och vidare behandling inför beslut av rådet pågår.
En förordning om tillämpningen av gränsjusteringsmekanismen har antagits, och enligt denna ska mekanismen benämnas som Carbon Border Adjusment Mechanism (CBAM). Såsom förslaget är utformat ska systemet börja fasas in från 2023 och fullt ut gälla för import av cement, elektricitet, gödselmedel, järn och stål samt aluminium från 2026. En stor del av produktionen av dessa produktkategorier omfattas i dag av den fria tilldelningen av utsläppsrätter inom utsläppshandelssystemet, men med infasningen av CBAM är det tänkt att dessa kommer att fasas ut.
Såsom förslaget är utformat måste ett företag som exporterar varor till EU inom de berörda produktkategorierna årligen lämna in en s.k. CBAM-deklaration och redovisa de utsläpp av växthusgaser som orsakas av varorna. Därefter ska det pris som hade gällt om varan hade producerats inom EU:s utsläppshandel betalas. Utgångspunkten för beräkningen ska vara de faktiska utsläppen, men om inte utsläppsnivåerna kan korrekt bestämmas ska riktvärden användas, vilket särskilt gäller för elektricitet. De redovisade utsläppen ska också verifieras av en ackrediterad kontrollör.
Även om förordningen är relativt detaljerad kvarstår en del oklarheter. Dels finns det en diskussion om hur uträkningar ska göras av produktion i tredje land. Därutöver har behovet om att utvecklingsländer ska få undantag lyfts fram. Det finns också en diskussion om hur intäkterna från CBAM ska användas och om de ska gå till EU-budgeten eller fördelas för omställnings- och utjämningsåtgärder inom EU.
Samtidigt som näringslivet inom EU generellt sett kan gynnas genom att konkurrensförutsättningarna utjämnas kan också företag som har underleverantörer med en koldioxidintensiv produktion utanför EU behöva betala för dessa utsläpp. En analys av förslaget visar att vissa länder inom EU, såsom Bulgarien, Litauen och Lettland, har en större import av varor som omfattas av systemet än andra. Av de länder som exporterar varor till EU kommer Ryssland, Turkiet och Kina vara särskilt drabbade av att deras klimatambitioner inte är i nivå med EU:s. Det finns dock en risk att dessa länder i stället för att börjar prissätta sina egna utsläpp vidtar motreaktioner och därmed utlöser en handelskonflikt.
Slutligen finns det en diskussion om CBAM är förenligt med WTO:s regler. Förhoppningen är att reglerna kommer omfattas av artikel 20 inom GATT, vilken ger undantag för avgifter som avser att skydda människor, djur, växter och hälsa eller som avser ”skydd av uttömliga naturresurser.” De flesta analytiker är överens om att det nuvarande förslaget är förenligt, men det är inte omöjligt att CBAM trots det kommer att bli ifrågasatt och bestridas av enskilda medlemsländer inom WTO.