Fyra år efter Parisavtalet var nu tanken att arbetet med regelboken för hur världen ska klara tvågradersmålet skulle slutföras och de sista utestående punkterna beslutas i Madrid. Läs vad vår kollega Malin Forsgren skriver om COP25 där de tre stora knäckfrågorna var:
- Hur global utsläppshandel ska förhålla sig till länders utsläppsmål? (Artikel 6)
- Hur gamla utsläppsrätter från Kyotoprotokollet ska hanteras?
- Förtydliga förväntningarna på de nationella målen (NDC:er)
Den korta versionen är att COP25 tyvärr inte lyckades gå i mål med någon av dem, anledningen till det fördjupas nedan. Nedslående, men visar på vikten av att starta förhandlingarna inför Bonn och Glasgow redan nu och visa världspolitiken att både företag och samhälle vill och kan ställa om.
Artikel 6
Formuleringen av artikel 6 var således en huvudpunkt på agendan för COP25. I det slutliga utkastet kom man en bit på väg, men det mesta sköts upp till Bonn-mötet i juni, samt till nästa COP-möte i Glasgow. Artikel 6 skulle kunna urvattna hela tanken med Parisavtalet och därför var inget avtal ett bättre alternativ än ett dåligt avtal. Översiktligt kan man säga att artikel 6 innehåller tre separata mekanismer som reglerar hur länder får tillgodoräkna sig olika typer av utsläppsminskningar i andra länder. Till sin natur blir detta ganska tekniskt och detaljerat, men djävulen sitter som bekant i detaljerna.
Ett problem är utmaningen med dubbelräkning. Det logiska vore om alla utsläppsminskningar som säljs av ett land till ett annat, per automatik måste räknas bort från det säljande landets utsläppsreduktion när man mäter uppföljningen mot ländernas NDC:er (Nationally Determined Contributions).
Men problemet är att många länder inte har räknat med hela deras ekonomiska verksamhet när de satt sina mål, och hävdar därmed att utsläppsminskningar utanför NDC:erna (som faller under paragraf 6.4) inte måste räknas bort. Man kan förstå hur de tänker, men lösningen borde ju snarare vara att säkerställa att ländernas nationella mål faktiskt omfattar hela ekonomin. Det tycker i alla fall de 31 länder som ställt sig bakom ”San Jose Principles” (under ledning av Costa Rica står ytterligare 30 länder, bl.a. Sverige, bakom 11 riktlinjer för att säkerställa integriteten i den globala handeln med kolkrediter). Den främsta antagonisten till detta är Brasilien, som omöjliggjorde en lösning redan under COP24. Formuleringen i det slutliga utkastet från COP25 (som ligger till grund för samtalen i Bonn) går inte Brasiliens väg, även om man lagt in en skrivning om en diffus övergångsperiod.
Kyotoprotokollet
Ett annat problem gäller hur man ska hantera kvarvarande utsläppsrätter från Kyotoprotokollet. Det gäller både s.k. CER:s (Certified Emissions Reductions) som härrör från projekt inom ramen för CDM (The Clean Development Mechanism) samt AAU (Assigned Amount Units) som tilldelades stora utsläppare. Kina, Indien och Brasilien har samlat på sig många CER:s som de tycker borde vara giltiga som verktyg för att nå sina NDC:er eller för att sälja på en internationell marknad. Man kan ha en viss förståelse för argumentet att investeringarna annars blir helt värdelösa, vilket minskar förtroendet för internationella avtal, men eftersom priset för CER:s idag ligger på ca 2 SEK/ton CO2 så är de i princip redan värdelösa.
Dessutom har det visat sig att många av dessa projekt innebär grava övertramp mot mänskliga rättigheter (exempelvis dammbyggen där hela befolkningsgrupper blivit tvångsförflyttade). När det gäller AAUs är det framför allt Australien som går i bräschen för att man ska få tillgodoräkna sig dessa mot NDC:erna. Australien är världens tredje största exportör av fossila bränslen (kol och naturgas) baserat på utsläpp (efter Ryssland och Saudiarabien) och planerar för fördubblad produktion av fossila bränslen till 2030 (jämfört med 2005). Detta i kombination med Australiens bristande ambitioner vad gäller nationella mål till 2030 (utsläppsminskning om 26%) gör det extra stötande att landet vill nå cirka hälften av utsläppsmålet genom att nyttja AAUs från Kyotoprotokollet. Det är hittills det enda landet som pratat öppet om detta, men det ligger inte långt bort att andra, t.ex. Ryssland, hakar på.
I det slutliga utkastet från COP25 står det att CER:s som har skapats efter ett visst datum får användas (datumet är dock inte definierat), medan AAUs inte ens står omnämnda. Länderna bakom San Jose Principles anser att inga utsläppsreduktioner som skett före 2020 får räknas med. Ytterligare en surdeg till Bonn med andra ord!
Man kan bara hålla med Greta om hennes ord att COP verkar ha förvandlats till ett tillfälle för länder att förhandla om kryphål! Även om det tack och lov gäller en minoritet och de allra flesta länder jobbar för verkliga utsläppsminskningar.
Mycket ljus har under COP-mötet riktats mot USA, Brasilien, Kina och Indien, men ju mer man läser om (det obefintliga) klimatarbetet i Australien desto mer bestört blir man. Det är till exempel det enda landet som demonterat ett fungerande system för utsläppshandel, vilket vänt kurvan och gjort att utsläppen återigen går upp. På grund av en stark fossil lobby har man istället börjat subventionera vätgasproduktion. Men bara om vätgasen produceras av brunkol… Det här sker samtidigt som stora delar av östra Australien brinner.
NDC – Nationally Determined Contributions
Även NDC:erna behövde förtydligas på ett antal punkter:
- En förhoppning var att slutdokumentet skulle innehålla en skarp uppmaning till världens länder att höja sina ambitioner inför 2020 – något som de enligt Parisavtalet egentligen inte måste (de måste bara tala om huruvida ambitionerna är desamma eller högre än 2015). Just nu är det bara 80 länder som har annonserat att de kommer att skärpa sina ambitioner. Tyvärr bara små länder som totalt står för 10,5% av de globala utsläppen. Dock kom goda nyheter under de sista förhandlingsdagarna att EU kommer att arbeta för en kraftig skärpning av målen till 2030, vilket kommer att öka siffran betydligt. Slutdokumentet på denna punkt blev tack och lov inte lika svagt som det var i versionen dagen innan – man ger en kraftig uppmaning till alla länder att ta i beaktande gapet mellan nuvarande ambitioner och målet att hålla uppvärmningen väl under 2 grader, när länderna ser över sina NDC:er till 2020.
- Olika grupper av länder har därtill olika sätt att definiera ”ambitioner”. En del anser att det endast handlar om NDC:erna, andra att man också måste väga in finansiering, klimatanpassning etc. Detta är fortfarande inte utrett.
- Länderna är överens om att man måste harmonisera tidshorisonterna för NDC:er framöver (idag är tidsaspekterna helt ad hoc). Resultatet kan summeras som att man var överens om att man inte var överens om hur och diskussionen ska börja från början i Bonn.
- NDC:erna utgår från koldioxidekvivalenter, men man är inte överens om hur man ska översätta exempelvis metan. Detta har enorm påverkan på NDC:erna för stora köttproducenter, som Argentina, Uruguay och Brasilien. Man verkar bara vara överens om att vänta in nästa IPCC-rapport 2021.
Försiktighet (eller kanske feghet) karaktäriserar även formuleringar runt ”loss and damage”, d.v.s. hur drabbade länder ska få finansiell hjälp för att hantera skador som uppkommer i spåren av den globala uppvärmningen, men också hur finansieringen av klimatanpassning ska stärkas. Till exempel vill en del länder att en viss procentsats av transaktioner av utsläppsreduktioner länder emellan ska avsättas till klimatanpassningsåtgärder (relaterat till artikel 6.2). Detta uppfattar USA som en skatt, och EU som byråkratiskt, och därför är de emot förslaget. I slutdokumentet står det inget om någon avgift utan bara att länder starkt uppmuntras att stötta klimatanpassning.
Något positivt
En framgång som lyfts fram efter COP25 är starkare skrivningar om att kvinnor drabbas hårdare av klimatförändringar och att kvinnor måste få större delaktighet i beslutsprocesserna.
Vad händer nu?
COP25 kommer att gå till historien som en plump i protokollet. I de flesta analyser har redan lyfts fram att klyftan mellan engagerade ungdomar och människor i allmänhet och beslutsfattarna under mötet aldrig varit så stor. Det finns en stor risk att det kommer att underminera förtroendet för de globala beslutsprocesserna.
Frågan är vilka konsekvenser vi kommer se på grund av detta? Säkert ökad politisk polarisering mellan vissa länder, men det är också möjligt att nya allianser utvecklas, kanske mellan EU och Kina. Världsledarna måste ta sig i kragen under 2020 och gå i takt med de allt fler klimatengagerade medborgarna. Något som fortfarande är fullt möjligt, även om tiden är knapp.